摘要

PPP模式不是一種固定的模式，而是包含多種操作形式，BOT也是PPP的一種。BOT模式中是指政府授予私人企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，私人企業(yè)承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式則強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

基本概念

1. PPP模式

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力 、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

這里列舉的特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作三種方式針對(duì)不同種類的項(xiàng)目有不同的推進(jìn)模式：

• 經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。

• 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

• 非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

  
  

  
  

關(guān)聯(lián)名詞解釋之特許經(jīng)營(yíng)

特許經(jīng)營(yíng)是指通過(guò)簽訂合同，特許人將有權(quán)授予他人使用的商標(biāo)、商號(hào)、經(jīng)營(yíng)模式等經(jīng)營(yíng)資源，授予被特許人使用；被特許人按照合同約定在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體系下從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向特許人支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)。而在ppp項(xiàng)目中，特許人就是政府方，被特許人就是社會(huì)資本一方。

PPP是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，其最原始的形式是在1985-1990年備受關(guān)注的BOT模式。較早的、比較正式的PPP模式出現(xiàn)在1992年英國(guó)保守黨政府提出的“私人融資計(jì)劃”（Private FinanceInitiative，PFI）中。

根據(jù)發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文，ppp模式不是一種固定的模式，而是包含多種操作形式。從世界銀行對(duì)PPP的分類來(lái)看，主要包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。因此，BOT本質(zhì)上也可視為是PPP的一種。

2. BOT模式

BOT(build—operate—transfer)即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，概念是由土耳其總理厄扎爾1984年正式提出的。在我國(guó)也有不少成功運(yùn)用的例子。BOT是指政府授予私營(yíng)企業(yè)一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)某公用基礎(chǔ)設(shè)施，在規(guī)定的特許期限內(nèi)，私人企業(yè)可以向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取費(fèi)用，由此來(lái)獲取投資回報(bào)。待特許期滿，私人企業(yè)將該設(shè)施無(wú)償或有償轉(zhuǎn)交給政府。被稱為暫時(shí)私有化過(guò)程。世界銀行在《1994年世界發(fā)展報(bào)告》中指出，BOT有三種具體形式：BOT、BOOT、BOO，除此之外，它還有一些變通形式。

BOT與PPP共同點(diǎn)

1、這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人。融資人是指為開(kāi)發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)工程而專門(mén)成立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，如項(xiàng)目公司。出資人是指為該項(xiàng)目提供直接或間接融資的政府、企業(yè)、個(gè)人或銀團(tuán)組織等。擔(dān)保人是指為項(xiàng)目融資人提供融資擔(dān)保的組織或個(gè)人，也可以是政府。

2、兩種模式都是通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門(mén)與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。一般情況下，政府通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議，由私人企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)和管理，并由私人企業(yè)負(fù)責(zé)成立的項(xiàng)目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和償還義務(wù)。

3、兩種模式都以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報(bào)，一般都以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。

BOT與PPP區(qū)別

1、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同

以BOT模式參與項(xiàng)目的公共部門(mén)和私人企業(yè)之間是以等級(jí)關(guān)系發(fā)生相互作用的。

在組織機(jī)構(gòu)中沒(méi)有一個(gè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，不同角色的參與各方都有各自的利益目標(biāo)——自身利益最大化，這使得他們之間很容易產(chǎn)生利益沖突。由于BOT模式缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，博弈各方在各自利益最大化的驅(qū)使下，一方利益達(dá)到最大化是以犧牲其它參與方的利益為代價(jià)，其社會(huì)總收益不是最大的。

在ppp模式組織機(jī)構(gòu)中，參與各方雖然沒(méi)有達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化，更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。

但從合作關(guān)系而言，BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私企獨(dú)立建造和經(jīng)營(yíng)設(shè)施，而不是與政府合作。財(cái)金[2014]113號(hào)第11條，規(guī)定PPP項(xiàng)目“在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)?！盤(pán)PP通過(guò)共同出資特殊目的公司更強(qiáng)調(diào)政府與私企利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

2、運(yùn)行程序不同

BOT模式運(yùn)行程序包括：招投標(biāo)、成立項(xiàng)目公司、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理、項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)。

而PPP模式運(yùn)行程序包括：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交環(huán)節(jié)。

從運(yùn)行程序的角度來(lái)看，兩種模式的不同之處主要在項(xiàng)目前期。PPP模式中私人企業(yè)從項(xiàng)目論證階段就開(kāi)始參與項(xiàng)目，而B(niǎo)OT模式則是從項(xiàng)目招標(biāo)階段才開(kāi)始參與項(xiàng)目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始終參入其中，而在BOT模式中，在特許協(xié)議簽訂之后，政府對(duì)項(xiàng)目的影響力通常較弱。

BOT與PPP的優(yōu)缺點(diǎn)

PPP的優(yōu)點(diǎn)在于政府能夠分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協(xié)調(diào)不同利益主體的不同目標(biāo)，形成社會(huì)利益最大化，但缺點(diǎn)在于增加了政府潛在的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

BOT優(yōu)點(diǎn)在于政府最大可能的避免了項(xiàng)目的投資損失，缺點(diǎn)是投資風(fēng)險(xiǎn)大，私營(yíng)資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會(huì)最優(yōu)。

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